[특집]일본 ‘지역주권형 도주제’ 추진

중앙정부와 47개 도·도·부·현을 10개 안팎으로 재정비 ‘규모의 경제’ 실현

일본도 한국과 마찬가지로 행정구역 개편 논의가 한창이다. 일본 의회제도 체제 아래 최초의 총리인 야마가타 아리토모(山縣有朋)가 1888년 근대식 지방자치제도를 도입했다. 당시 7만1314개였던 시·정·촌(市町村)이 현재 1821개로 줄기까지 세 차례의 지방행정구역 개편이 있었다. 이로써 기초자치단체에 대한 구조조정을 일단락지은 것이다. 다음 수순은 광역자차단체 개혁이다.

일본 경제계가 행정구역 개편 주도
일본은 중앙정부와 47개 도·도·부·현(都道府縣)을 10개 안팎에 ‘도주제’로 재정비하는 ‘지역주권형 도주제’를 추진하고 있다. 대도시권을 중심으로 하는 지역이 세계 경쟁의 주체가 되도록 하겠다는 게 도주제 도입의 목적이다. 일본의 행정 개편은 한마디로 초광역화라고 할 수 있다. 초광역화를 통해 ‘규모의 경제’를 이룩함으로써 행정의 비효율과 낭비를 없애고 주민생활권의 불일치 해소 등을 추구하겠다는 의도다.

사실 일본에서 도주제(道州制) 논의는 1995년 장기 집권했던 자민당의 정권이 무너지면서 본격적으로 시작되었다고 볼 수 있다. 특히 1995년 이후 일본의 지방분권개혁은 분권형 사회 실현을 목표로 광범위한 제도 개혁과 동시에 도주제 논의도 활발하게 진행되었다. 행정 개혁도 산업구조조정이 가속화되는 세계화 흐름에 부합하는 지방정부의 역할에 초점을 맞추고 있는 듯하다. 47개 도도부현과 3200여 개의 시정촌의 기초자치단체로서는 ‘규모의 경제’를 실현할 수 없음은 물론 행정 효율이 떨어지기 때문에 적정한 수준의 자치단체 규모를 가져야 제대로 된 지방자치제를 실시할 수 있다는 논리다.

이처럼 경제 논리가 행정 개편을 뒷받침하다 보니 일본 경제계가 도주제 도입을 주도하는 양상을 보이고 있다. 2002년 2월 일본상공회의소가 만든 ‘진정한 지방분권의 실현을 통한 일본의 재생을 목표로’라는 보고서가 지방행적 개혁의 집대성판이라고 할 수 있다. 경단련(經團連)과 일경련(日經連)을 통합한 일본경단련도 2003년 1월 ‘활력과 매력이 넘치는 일본을 목표로’라는 일명 ‘오쿠다 비전’을 발표했다. 오쿠다 비전은 ‘도주제의 도입’ 필요성을 역설하고 ‘중앙·주(州, 지역의 광역정치·행정단체)정부와 현행의 시·정·촌보다 광역인 자치정부 등 3단계의 정치·행정조직이 각각의 수준에서 책임을 다 하는 행정시스템 구축이 요구된다’고 제안했다.

지방경제계의 움직임은 더욱 활발하다. 관서경제연합회는 2003년 2월 ‘지방의 자립과 책임을 확립하는 관서 모델의 제안’을 발표했다. 관서경제연합회는 2005년에도 ‘분권 개혁에 있어서 관서의 올바른 자세’를 발표했다. 중부경제연합회는 2002년에 ‘도주제 이행의 제안’을 발표하고, 2004년 7월에는 도주제를 도입했을 경우 재원 배분의 올바른 자세에 관해서 제안을 발표했다. 중앙지역경제연합은 2004년 11월 ‘중앙지방으로의 도주제이행론’을 정리하고 있다.

이런 움직임 속에 가장 주목할 부분은 광역자치단체인 도도부현의 도주제 도입을 위한 몸부림이다. 정부에서 도주제의 시범케이스로 지정했던 북해도는 2004년 7월 도주제 특구를 전략적 안건으로 채택하고, 도의회에 보고하는 등 도주제 실험을 하고 있다. 그리고 아예 도안에 있는 국가의 중앙기관 가운데 국토교통성, 북해도개발국 등 10개 기관을 ‘통합행정청’으로 전환하고 10년 뒤에 이를 도청과 통합해서 도주정부를 신설하는 계획을 발표했다.

이와테현, 아오모리현, 아키타현 등 북동북 3현은 2003년 10월 ‘북동북 정책추진회의’를 설치하고 지방행정 개편 방향에 대한 논의에 가담하고 있다. 이 회의체는 오카야마현의 ‘중서국(中四國, 중앙지방인 시코쿠) 구상’ 후지야마현의 ‘코시(越)의 나라’ 구상(중앙지방 중 북쪽지방의 옛 명칭), 아키타현 카나가와 지사의 ‘수도권 연합’(광역연합) 등 다양한 방안을 제시했다.

‘국가 안의 국가’로 세금 징수·집행
일본의 자치제도 형성에 막강한 영향력을 미치는 정부심의회도 2006년 2월 제28차 지방제도조사회의 ‘도주제의 올바른 자세에 관한 답신’를 내놨다. 이 답신의 골자는 도도부현을 폐지하고 광역자치단체로 재편하는 ‘도주제의 도입이 적당’하다는 의견을 담고 있다. 즉 도도부현을 단위로 효율적 행정서비스를 기대하기 어렵다는 것이다. 답신이 제시한 도주제 아래서 중앙정부의 역할을 살펴보면 ▲국제 사회에서 국가로서의 존립에 관련된 사무 ▲전국적으로 통일해서 결정하는 것이 바람직한 규칙으로 여겨지는 사무 ▲전국적인 규모와 전국적인 시점에 서서 행하지 않으면 안 되는 시책 및 사업의 실시에 관한 사무로 규정했다. 답신은 계속해서 ‘국가의 역할을 본래 해야만 하는 것에 중점화하고, 내정에 관해서는 지방자치단체가 담당하는 것을 기본으로 한다’는 새로운 정부상을 제시했다. 한마디로 말하면, 국가와 외교와 안전보장 등 ‘국가의 존립에 관여되는 것’을 제외한 거의 모든 권한을 도주에 이양한다는 얘기다. 구체적으로 말하면 사실상 1000만 명 규모의 10개 안팎의 ‘도주’가 지방정부로서 행정·교육·치안을 맡는다는 얘기다. 이렇게 규모와 권한이 커진 지방정부는 ‘국가안의 국가’로 세금을 거두고 집행할 수 있는 권한도 준다.

이밖에도 국가와 도주, 시정촌의 권한과 역할 분담, 광역단체장의 선거 방식 등도 여야 간에 이견이 크지 않다. 다만 도주제 도입의 구체적인 시기에 이견이 조금 남아 있다. 자민당은 2018년까지 완성한다는 구상이다.

한편 2008년 9월 현재 우리나라 지방행정 구역은 16개의 시도와 230개 시·군·구로 구성되어 있다. 이 제도는 일본강점기에 만들어진 행정구역의 골간을 유지하고 있다. 이 때문에 우리나라의 지방자치제도는 지역 간 행정과 재정역량의 차이, 심지어 지역감정 악화 등 적지 않은 폐해가 나타나고 있는 것은 부정할 수 없는 사실이다.

이러한 시점에서 적절한 규모로 자치단체 행정구역 통합 및 자치계층 축소라는 논의를 시작하는 것은 원칙적으로 보면 적절하다고 본다. 하지만 일본의 사례에서도 보듯이 구역 통합을 자치계층 축소와 동시에 진행하기에는 결코 만만한 작업이 아니다. 어쩌면 소득이 없는 작업으로 끝날 가능성이 매우 크다. 두 가지 문제를 나누어 단계적으로 접근하는 것이 바람직하다. 우선 향후 국가가 무엇을 해야 할지, 그리고 지방은 무엇을 할지에 대하여 국민적 합의를 끌어내야 한다. 다음으로는 적절한 규모의 자치단체 간 구역 통합을 할 수 있도록 제도를 전폭적으로 개선해야 한다. 마지막 단계에서 계층 축소를 논의하는 게 더 현실적이며 실현 가능한 방안이 될 것으로 보인다.

임승빈<명지대 행정학과 교수>