[2010 연중기획]경작자에 땅 돌려준 사회구조 변혁

역사의 현장에서 미래를 묻다

대한민국 초대 농림부장관 조봉암과 농지개혁

<Weekly 경향>은 ‘역사의 현장에서 미래를 묻다’라는 주제로 2010년 연중기획을 진행한다. 한국의 급속한 근대화의 ‘뿌리’와 관련해 그동안 1960, 1970년대의 압축적 성장과 산업화가 주요 동인으로 지적돼 왔다. 그러나 제2차 세계대전 이후 탈식민 국가 가운데 우리나라가 성공적인 근대화의 길로 접어들 수 있었던 배경에는 1950년의 농지개혁이 있다는 것이 최근 학자들의 연구 결론이다. 이승만 정권 시절에 간첩 혐의로 사형을 당한 조봉암 진보당 당수는 초대 농림부장관으로 지내면서 농지개혁안을 만들어 낸 인물이다. 박태균 교수가 서울 망우리공원(옛 망우리공동묘지)에 있는 조봉암 묘소를 방문해 1950년 농지개혁의 의미를 짚어봤다. <편집자주>

서울 망우리공원에 있는 죽산 조봉암의 묘.

"우리가 독립운동을 할 때 돈이 준비되어서 한 것도 아니고 가능성이 있어서 한 것도 아니다. 옳은 일이기에 또 아니하고서는 안 될 일이기에 목숨을 걸고 싸웠지 아니하냐.”

망우리공동묘지의 죽산 조봉암 묘 앞에 있는 비석에 새겨져 있는 말이다. 광복 후 조봉암이 독립운동할 때를 회상하며 한 말이다. 분단을 막기 위해 한 좌우합작운동이나 남북협상을 실현 가능성이 없는 ‘그저’ 이상주의자들의 ‘몸부림’으로 폄하하는 최근 뉴라이트의 역사 인식에 대한 통렬한 비판이 아닐 수 없다. ‘의병전쟁을 통해 한국이 식민지화되지 않을 것이라고 믿었는가.’ ‘3·1운동이 한국을 곧바로 독립시켰는가.’

정부가 농지 사서 농민에 배분
그러나 그러한 전쟁과 운동이 없었다면 우리 역사는 얼마나 초라했을까. 최근 많은 연구가 19세기 후반~20세기 전반의 한국사를 분석하면서 외세에 맞서 싸우기보다는 그들과 손을 잡고 근대화에 나서는 길이 더 현명한 것이었고, 그래서 많은 한국인이 일제에 협력한 것이 아니냐고 주장하고 있다. 그러나 의병전쟁과 독립운동이 없었다면 우리는 무엇을 근거로 그렇지 않았다고 말할 수 있겠는가. 냉전 상황에서 한반도는 분단될 수밖에 없었기에 오히려 분단정부를 선택한 사람들의 선견지명을 칭찬한다면 우리는 무엇으로 분단의 부당성과 통일의 정당성을 주장할 수 있겠는가. 그래서 우리 민족 스스로가 식민지와 분단을 막기 위해 한 노력은 더더욱 빛을 발하고 있으며, 우리에게 매년 중요한 역사적 유산으로 기념되고 있는 것이다. 그리고 조봉암은 “옳은 일이기에 또 아니하고서는 안 될 일”이라고 말한 것이다.

사실 조봉암은 지난해에 좀 더 주목되고 조명되어야 했다. 반드시 그런 것은 아니지만 그래도 10 단위로 끊어지는 몇 주년이 되면 왠지 더 주목해야 한다는 강박관념이 있기 때문이기도 하다. 1899년에 태어나 1959년 형장의 이슬로 사라진 조봉암에게 있어 9로 끝나는 해는 충분히 조명을 받아야만 하는 해이기 때문이다.

지난해에 제대로 못했으니까 조금 늦기는 했지만 올해라도 열심히 하자는 말도 일리가 없는 것은 아니다. 그러나 올해 그를 조명해야 할 이유는 1950년에 실시된 농지개혁 때문이다. 수천년 동안 농업을 주업으로 살아온 우리 민족이지만 기록 상에 나타나는 역사 시대에서 땅을 직접 경작하는 사람들이 그 땅을 소유한 적은 없었다. 물론 이는 우리만 그런 것이 아니다. 사유재산제도가 나타나고 신분과 계급이 출현한 이래 인류가 보편적으로 겪었야 했던 일상적인 역사다. 게다가 농지개혁이 제대로 이뤄지지 못한 국가에서는 지금도 겪고 있는 일이기도 하다.

전 세계 200여 개 국을 대상으로 비교하면 한국은 경작자들이 그 땅을 소유해야 한다는 수천년 간의 소원을 다른 나라들에 비해 상대적으로 빨리 이뤘으며, 법률상·사회구조상으로 1950년은 그 출발점이었다. 우리에게 한국전쟁 발발의 해로 뚜렷하게 기억되고 있는 1950년은 또한 중앙은행으로서 한국은행이 현대적인 면모를 갖추고 출발한 해이기도 해 한국현대사에서 경제적으로 매우 중요한 시점이었다고 할 수 있다.

물론 한국의 농지개혁은 북한의 토지개혁과 달랐다. 북한처럼 사회주의 체제에 기반해 지주와 친일파로부터 토지를 몰수해 이를 일반 농민에게 무료로 나누어 주는 방식이 아니었다. 북한의 경우 그나마 한국전쟁 이후 대부분의 농지들을 협동농장화함으로써 개인소유 농지가 없어졌다.

보수주의자 비토로 장관서 물러나
남한의 경우 농지개혁은 정부가 지주에게 돈을 주고 농지를 사서, 돈을 받고 땅이 없는 농민들에게 나누어 주는 방식을 취했다. 정부 수립 초기이기에 돈이 없었던 정부는 지주들에게 돈 대신 지가증권을 지급했다. 이로써 토지에 묶여 있던 자본을 산업자본화할 수 있는 중요한 기회가 마련됐다. 일반 농민들은 땅을 소유함으로써 자기 땅에서 수확한 농산품을 스스로 소유할 수 있게 됐고, 이를 통해 생산성을 증가시킬 수 있었다. 더 많이 수확했음에도 지주에게 소작료로 빼앗기던 것과 달리 이제는 더 많이 생산하면 이익이 자기에게 더 돌아올 수 있게 됐기 때문이다.

박태균 교수가 조봉암의 묘 앞에 있는 비석을 들여다보고 있다.

바로 이러한 농지개혁을 적극 추진하고, 법안의 대강을 만든 이가 바로 조봉암이었다. 조봉암에게는 공산주의자, 독립운동가, 진보당 대통령 후보 등 명칭이 따라다니지만 또 다른 공식 직함도 있다. 바로 대한민국 초대 농림부장관이자 제2대 국회의 국회부의장이다. 식민지 시기에 공산주의 운동을 한 조봉암이 반공을 국시로 하는 대한민국에서 초대 농림부장관을 했다는 것이 어찌 보면 잘 어울리지 않는다. 대한민국 정부에 행정권을 이양한 미군정은 보고서에서 “조봉암의 임명이야말로 대한민국에서 민주주의가 작동하고 있다는 표상”이라고 평가하기도 했다.

실로 조봉암의 장관 임명은 지금까지도 미스터리로 남아 있다. 1946년에 전향을 선언했기 때문에 더 이상 공산주의자라고 할 수는 없지만 많은 보수 우익 세력은 그의 전향에 대해 의심의 눈초리를 보냈다. 물론 박헌영을 비판하면서 전향한 조봉암은 좌파로부터도 환영받지 못했다. 이것이 그가 1948년 남북협상에 참여하지 못한 이유가 됐을 것이고, 그가 장관에 임명될 수 있었던 이유일 수도 있다. 이승만으로서는 반공도 중요했지만 자신의 가장 큰 정적인 보수 우익 세력들을 견제하는 것 역시 중요했기 때문이다.

조봉암은 농림부장관이 되자 자기와 가까운 지난날 공산주의 운동을 함께한 인물과 중간파 계열의 인물들을 농림부 안에 등용했다. 그리고 농업정책에서 개혁을 추진했다. 이 가운데 가장 중요한 것이 농지개혁안이었다. 그의 농지개혁안은 당시 유일한 정당이던 한국민주당으로부터 많은 비판을 받았고, 결국 국회 내 보수 세력이 주도한 비토(거부)로 인해 장관직을 떠나야만 했다. 거부권 행사의 가장 큰 이유는 농림부장관 관사를 수리하는데 과다한 비용을 썼다는 것이다. 감찰위원회는 조봉암 장관을 파면해야 한다는 보고서를 대통령에게 제출했다. 그러나 당시 국회의원들은 법무부가 제출한 구속동의 요청서를 부결할 정도로 왜 그가 거부 당했는지를 잘 알고 있었다. 결국 조봉암은 1949년 2월 21일 사표를 제출함으로써 농지개혁을 완료하지 못한 채 6개월만에 농림부를 떠나야 했다.

그러나 그는 국회 내에서 농지개혁법의 입법을 위해 노력했고, 마침내 1949년 6월 21일 농지개혁법이 법률 제31호로 선포되고 1950년 4월 6일 농지개혁이 실시됐다. 원래 조봉암이 장관 시절에 제출한 법안보다는 보수적이었지만 지주들의 입장을 따르고 있던 한국민주당의 법안보다 진보적인 내용을 담고 있었다. 이 법에 의해 농가의 농지 소유 한도 제한, 소작이나 임대차 또는 위탁경영의 금지와 매매 제한 등을 함으로써 또다시 지주가 나타날 수는 없게 됐다.

그러나 농지개혁은 실시된 지 80여 일이 지난 시점에서 한국전쟁이 발발하면서 제대로 진행될 수 없었다. 게다가 북한군이 경상도의 일부를 제외한 남한 대부분의 지역을 점령하면서 또 다른 토지개혁을 실시했다. 최근 공개된 당시 소련의 문서를 보면 김일성과 박헌영은 전쟁이 시작되면 남한 사람들이 북한을 지지할 것으로 판단했다는 사실을 알 수 있다. 이는 남한에 남아 있던 남조선노동당 세력뿐만 아니라 점령 이후 토지개혁을 실시하면 남한 사람들이 대거 지지할 것으로 오판했기 때문으로 보인다. 오히려 최근 연구 성과에 따르면 북한군이 점령한 이후 토지개혁을 실시하고 철저하게 생산량에 대한 세금을 매김으로써 오히려 반발을 산 것으로 알려지고 있다.

이렇게 보면 조봉암이 추진한 농지개혁은 남한으로의 공산주의 확대를 막는 반(反)혁명 전략으로 작동했음을 알 수 있다. 여기에서 또 다른 역설이 시작된다. 공산주의를 막는데 중요한 역할을 하던 조봉암이 농지개혁이 실시된 지 10년이 되는 해에 북한 공산주의자들을 이롭게 했다는 혐의로 처형된 사실이다. 어제의 혁명 전사가 오늘 장관이 됐지만 동시에 어제의 장관이 오늘 북한의 스파이가 된 것이다.

1990년대 들어와 새로운 평가 대두
이후 1950년의 농지개혁에 대한 다양한 연구가 이뤄졌다. 1980년대 말까지 대부분의 연구 성과에서 나타나는 농지개혁에 대한 평가는 부정적이었다.

간첩 혐의로 재판정에 선 조봉암(왼쪽). |경향신문

농지개혁은 한국전쟁으로 인해 제대로 실시되지 못했으며, 이로 인해 1950년대 이후 대부분의 농민이 영세농으로 전락하고 농업 부문의 도태를 가져왔다는 것이다. 실제 1950년대가 되면 신문에 보릿고개나 절량농가(絶糧農家: 양식이 떨어진 농가)라는 말이 자주 등장했고, 1960년대 이후 새마을 운동을 전후해 농촌 경제가 잠시 좋아졌을 뿐 산업화 과정 속에서 농촌은 더 이상 젊은이를 찾기 힘든 낙후 지역이 되어 갔다. 지주의 토지자본을 산업자본화하려는 시도 역시 성공하지 못했다. 전쟁 시기의 하이퍼 인플레이션으로 인해 지가증권의 가치가 하락했기 때문이었다.

한편 1990년을 전후해 농지개혁에 대한 정반대의 평가가 나타나기 시작했다. 한국전쟁이 발발하기 이전에 이미 상당 부분의 개혁이 실행됐으며, 개혁의 결과 전후 자본주의가 발전할 수 있는 기틀을 마련할 수 있었다는 것이다. 즉 지주 계급의 소멸뿐만 아니라 농지개혁을 통해 농민을 토지로부터 분리시켜 산업노동자가 될 수 있는 사회구조를 만들었다는 것이다. 이것이 곧 농지개혁에 대한 ‘긍정적’ 평가로 이어지는 것은 아니지만 1960년대 이후 한국 산업화의 기틀을 마련한 것으로 평가되기 시작했다. 이는 특히 농지개혁을 실시하지 않음으로써 산업화에 실패한 다른 나라와 구별되는 것으로 한국을 포함해 대만과 일본 등에서 그 예를 찾을 수 있다.

농지개혁이 실시된 지 60년이 지났다. 농지개혁에 대한 평가는 다양하지만 몇 가지 부인할 수 없는 사실이 있다. 농지개혁을 통해 역사상 처음으로 경작자들이 땅을 소유하게 됐고, 사회구조의 변화를 통해 전후 자본주의 발전에 초석이 됐다는 것이다. 그리고 농지개혁 과정에서 중요한 역할을 한 조봉암은 농지개혁에 대한 평가가 바뀌어도, 진실과화해위원회에서 사법부의 재심이 필요하다는 권고가 있었어도 사후 50년이 지난 지금까지 명예회복이 이뤄지지 않고 있다.

박태균<서울대 교수>
<사진·김석구 기자 sgkim@kyunghyang.com>